Domare i Kina – inte bara sportdomare

Jonas Grimheden Senior Researcher and Deputy Head of the Department of Research and Academic Education at the Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law, Lund University ([email protected])

.

Att nämna Kina detta år leder tankarna till OS. I de 35 grenarna som de tävlande kommer att slås om medaljer kommer ett ofantligt stort antal domare att vara centrala och i många gånger fälla avgörande beslut. Kinas domare, som dömer i domstolar runt om i landet har också en viktig roll i Kina och detta i allt ökande grad. Även om OS skulle vara intressant att reflektera kring, kommer dessa sidor att fokusera på de kinesiska domstolarna.

Den dömande makten har också genomgått två omgångar av omfattade reformer, 1999-2003, och 2005-2009. Den första syftade framförallt till att stärka rollen för domarna i själva målet och minska den för cheferna för att få en mera rättvis process. Liksom den första betonade även den andra reformplanen en effektivisering av dömandet. Den andra betonade också behovet av att göra överklagandeprocessen mera distinkt och självständig. Reformplanen återgav också det slutliga dömandet i mål med dödsstraff till högsta domstolen. Tidigare hade detta delegerats till domstolarna på provinsnivå men kvalitén där ansågs inte tillräcklig, bland annat efter flera avslöjanden i media där mördade visade sig leva och oskyldiga hade dömts.

En viktig komponent i reformstegen har varit domarnas utbildningsnivå. Många har argumenterat mot en ökad självständighet med motivering att domarna helt enkelt håller för låg nivå. Domarlagen från 1995 syftade delvis till att skapa en starkare profilering av domarna från andra roller inom rättsapparaten och även till att höja kunskapsnivån och professionalismen. Strax efter domarlagen antogs också en advokatlag som bland annat tillät att advokater praktiserade privat och inte enkom i statlig tjänst som tidigare varit fallet. Lagen införde också ett system av ‘barexam’ som slog mycket väl ut. Provet utvidgades genom lagändringar 2001 till att omfatta även åklagare och domare så att nu alla tre yrkesgrupper får genomgå samma prov. Detta har fått till följd att alla yrkena har fått ökad status. Naturligtvis är det många som lockas av attraktiva löner i advokatbranschen men den höjda prestigen inom dömande och åklagande verksamhet har också en attraktionskraft. Ett problem som man ännu inte har kommit runt är att domstolar i de fattigare provinserna i framförallt västra Kina har haft väldigt svårt att rekrytera domare. Dessa provinser erbjuder dåliga arbetssituationer och låga löner. Dessutom har det nationella provet medfört att väldigt få av de jurister från provinsen som gjort provet har klarat det. Kraven har sänkts, först några poäng och sedan som kvot för att överhuvudtaget få något nytillskott på domarbänken i de värst drabbade områdena.

2001 antog Kinas högsta domstol också en uppförandekod i domsetik för domarna. I första kapitlet betonas oberoende och opartiskhet som grundläggande. Koden går in på detaljer, som att exempelvis inte ens med kroppsspråk antyda i vilken riktning dom kan förväntas innan den faktiskt fallit. Vidare tas andra frågor upp som kanske i viss mån visar på problem som förekommer: att domarna skall vara renliga och klä sig enligt gällande norm. Länge hade domarna en dräkt som i mycket liknade en militäruniform. Sedan några år tillbaka har domarna, liksom advokater och åklagare, västerländskt inspirerad yrkesspecifika klädslar som gjort sitt intrång genom Hong Kong. Koden tar också upp mera fundamentala problem. Domarna skall rapportera om sina privata finansiella situationer till sina domstolar. Även möjliga sysslor vid sidan av dömandet regleras – allt uppenbarligen för att stävja korruption och säkerställa bästa möjliga förutsättningar för opartiskhet.

Koden betonar den individuella domarens självständighet och oberoende, inte bara domstolens, vilket är fallet i lagtexten i Kina – lag så väl som grundlag. Det går att uttyda en klar linje från tidigt 50-tal då en kollektiv syn på oberoendet formulerades, med domstolarna och inte domarna som det självständiga. Denna formulering levde kvar i lagtexterna som skrevs i slutet av 70- och början av 80-talen men även i exempelvis domarlagen från 1995. Den sistnämnda strävar som sagt dock efter en separation från framförallt åklagarna genom att skapa olika rubriceringar av hierarkier och positioner som inte motsvarar de i byråkratin. Från mitten av 90-talet byttes språkbruket från “dömandepersonen” till “domare”. Den friare skrivningen från 50-talet om oberoende har också kompletterats genom att lista vilka aktörer som inte får inskränka oberoendet. Tolkning är möjlig som gör att politiska partier utesluts från denna listning och det är uppenbarligen då ett problem med det kinesiska kommunistpartiet. Kodens skrivning visar igen på försök att förtydliga att oberoendet är absolut i betydelsen att ingen får inskränka oavhängigheten.

Skillnaderna inom landet är stora vad gäller ekonomisk utveckling men även exempelvis utbildning. Sedan några år tillbaka driver centralregeringen program för att jämna ut skillnaderna men det är ingen lätt process med en tillväxt och expansion i kustområdena som slår alla rekord. Det förbättrade rättssystemet leder till ökat förtroende för domstolarna och allt fler ärenden hamnar i domstol. En mera genomgripande prövning vid överklagan leder till att fler fall överklagas. Även om processerna effektiviseras så blir ändå den totala arbetsbördan enorm för enskilda domare.

Många av problemen lever också kvar från tidigare. Finansieringen kommer i stort från den lokalregering på nivån domstolen befinner sig. Lokalprotektionism och marknadsekonomiska krav gör att dessa regeringar ställer krav som illa stämmer överens med centralmaktens försök till mera enhetlighet. Kommunistpartiet lägger sig i allt färre fall men samtidigt verkar de kontrollera de fall som är mest känsliga för regimens fortlevnad desto hårdare. Parlamenten på motsvarande nivå som domstolarna utnämner formellt domarna och har även makt att avsätta dem vilket fortfarande emellanåt leder till intrikata problem. Domstolarna lyckas dock i allt högre grad införa en rad tekniska kontroller som gör att de själva rekryterar och befordrar domare på objektiva grunder och förpassar parlamenten till en minimal, formell roll.

Högre domstolar har en tradition av att övervaka lägre och det inte bara i de generella frågorna utan även i enskilda ärenden på ett byråkratiskt sätt. Detta leder förstås till en rad problem och man har med reformförsöken kommit en bit på väg med att göra instanserna mera åtskiljda. Även inom domstolarna har den byråkratiska naturen lett till problem där domare som inte deltagit i den faktiska förhandlingen haft sista avgörandet. Dels gäller det chefer på olika nivåer men även ett “domsråd” med seniora domare som är tillsatt i alla domstolar för att säkerställa att svåra och viktiga mål bedöms “korrekt”. Reformerna har försökt att på olika sätt minska inflytandet från andra än de som faktiskt har suttit med i målet.

Domstolshierarkin består av fyra egentliga nivåer. En högsta domstol, 31 höga domstola
r på provinsnivå, cirka 300 mellandomstolar på distriktsnivå och ungefär 3 000 förstainstansdomstolar på kommunnivå. Till detta kommer avdelningar till de sistnämnda som formellt utgör delar och inte underavdelningar, som betecknas tribunaler. Några 10 000-tal sådana finns runtom i landet. Lägg till detta en domarkår på närmare 200 000 och totalt anställda på närmare 300 000 så har men en ganska stor organisation. Utöver yrkesdomare finns också ett nämndemannasystem (folkets assessorer). Oftast används dessa dock i praktiken för att få expertkunskap till domstolens bistånd.

Den dömande makten är alltså en omfattande apparat som det krävs enorma insatser för att kunna förändra. Reformer som introducerats och som nämnts ovan kommer att ta tid innan de till fullo har fått effekt. Ytterligare reformer har inletts och större och mera genomgående förändringar kommer som sagt att behövas. I de 3 000 förstainstansdomstolarna som naturligtvis behandlar de allra flesta av målen, där har man infört en maxålder för tillsättningar av domstolschefer om 35 år. Med de nya formerna av juristutbildning, de nationella proven, och den generellt mycket mera liberala inställning som de yngre i Kina har, kan denna reform ha mycket stora effekter i framtiden.

Finansieringen av domstolar som alltså nästan uteslutande kommer från samma nivå som domstolen leder till konflikter mellan centrala och regionala fokus. I en strävan att skapa en starkare lojalitet till centralmakten och även få upp de fattigaste områdena till en acceptabel nivå försöker man få finansiering – i vart fall kompletterande – från en högre nivå i hierarkin och slutligen förstås från högsta domstolen. En ändring av de finansiella strukturerna skulle givetvis radikalt påverka möjligheterna av att implementera vidare reformer.

Systemet som nämnts ovan med slutlig granskning av dödsstraff är mycket intressant. Inte bara försöker man säkerställa en högre nivå av rättssäkerhet utan man stärker också den centrala strukturen. Ett stort problem har varit och är att domsagorna sammanfaller med de administrativa regionerna och detta har ofta lett till olika former av intressekonflikter och partiskhet. Olika lösningar har föreslagits och även i viss mån testats för att råda bot på problemet men inget har slagit igenom till fullo. Centraliseringen av dödsstraffsmålen har medfört att tre underavdelningar till högsta domstolen inrättats. Möjligen är dessa tre en nationell testballong för att se hur ett centralt finansierat domstolsväsende som ett lock på ett mera lokalt finansierat kan fungera. Det är också ett sätt att pröva hur domsagor skiljda från de administrativa områdena fungerar.

Under 30 år har mycket åstadkommits vad gäller återuppbyggnaden av ett rättssystem och det i en geografiskt gigantisk enpartistat. Självklart måste man hålla i minnet att mycket kvarstår att göra. Den långa rättsliga traditionen innan kollapsen av det dynastiska Kina bidrar säkerligen till förutsättningarna. Lyckligtvis har inte perioden av kommunistisk och Maoistisk galenskap raderat ut allt som under årtusenden byggts upp. Mer kunde säkert göras för att förankra nutida reformer i det imponerande historiska arvet. Istället lånar man in “lösningar” från andra rättssystem men det är i vart fall bättre än status quo. Reformideal har genom kompromisslösningar med mindre reformvilliga delar av regimen minskats i omfång men har ändå fått relativt stort genomslag. Det finns mycket i denna process som man kan imponeras av och rent utav lära sig av – från detaljer till mera principiella frågor.

Generellt slås man av Kinas villighet att se bortom landets gränser i deras strävanden att hitta lösningar på problem. Man begränsar sig inte till grannländer eller länder “med liknande kultur” eller historia utan är öppen för alla idéer. Reformviljan är mycket stor och domarkåren med sin relativt höga utbildningsnivå driver många av de centrala frågorna, dock inte alltid med en progressiv utgång.

Reformerna som gjorts är långtgående men inte tillräckligt omvälvande för att lyckas nå en självständighet i alla typer av mål. Många menar dock att reformerna har gått för fort framåt och att man nu låter verkligheten komma ifatt idealen man satt upp. Det stämmer säkerligen. Men mycket går fort i Kina och säkerligen kommer reformprocessen snart att fortgå med än högre tempo. Många av problemen man har sökt lösa kvarstår till viss del. Nya problem har tillstött.

När Kina blev medlem av WTO 2001 föregicks och följdes denna händelse av en rad argument inom det rättsliga fältet för ökad reform och liberalisering. WTO-medlemsskapet krävde en rad saker, menade dessa liberala krafter i Kina, långt utöver vad som faktiskt krävdes. Medlemskapet användes på så sätt som en hävstång för att åstadkomma maximal effekt. OS 2008 har på ett något liknande sätt använts för att främja reform och utveckling i Kina – både av interna och externa aktörer. Samtidigt har den ökande liberaliseringen och inte minst utvecklingen under våren 2008 i Tibet och den brutala responsen från Peking lett till ett hårdare klimat för reformivrare. Reformisterna kommer med all sannolikhet ändock gå segrande ur striden. När sommarens tävlingar beskådas kan man reflektera över att juristdomare – liksom OS-domare – har en central roll också i Kina.

* FK (Asienstudier och kinesiska), JK, LLM, Jur Dr, forskare vid Raoul Wallenberg institutet (RWI) i Lund. En längre version av denna text har publicerats i Tidskrift för Sveriges domareförbund, 2/2008, red. Lennart Johansson.